Predsednik po meri Ustava

U Srbiji je na delu kombinacija predsedničkog i kancelarskog sistema vlasti. Predsednik legitimitet vuče iz činjenice da ga biraju direktno građani, ali državom praktično rukovodi premijer preko Vlade koju je izglasala skupštinska većina formirana posle izbora održanih po proporcionalnom izbornom sistemu

Od obnavljanja višestranačja početkom devedesetih godina prošlog veka, Srbija je imala četvoricu predsednika. U tu brojku ne računaju se predsednici SR Jugoslavije i Državne zajednice Srbija i Crna Gora, kao i dvoje predsednika parlamenta koji su vršili dužnost predsednika Republike kada šefa države nije bilo.
Svi oni na funkciju su došli nakon direktnog izjašnjavanja građana na izborima. To im je, opet, pružalo mogućnost da do maksimuma iskoriste sva ustavom i zakonima predviđena ovlašćenja. Drugo je pitanje da li su se u skladu sa time i ponašali. Neki jesu, pa su ih čak prema mnogim ocenama često i prekoračivali. Tu se, pre svega, misli na Slobodana Miloševića i Borisa Tadića, u drugom mandatu.
Drugi su pak, manje ili više dobrovoljno, odlučili da se ne petljaju previše u svoj posao, te su se strogo držali samo Ustavom propisanih normi, prepuštajući glavnu reč nekom drugom. Milan Milutinović se, tako, do sredine mandata uspešno krio iza lika i dela Miloševića, kao predsednika Jugoslavije, da bi u drugoj polovini svog predsednikovanja vođenje države u potpunosti prepustio premijeru Zoranu Đinđiću.
Na kraju, i aktuelni predsednik Tomislav Nikolić je manje-više uspešno glumio „englesku kraljicu", mada su i tu mišljenja podeljena. Osnovna uloga prave engleske kraljice je, naime, baš kao i uloga predsednika Srbije prema Ustavu, da „izražava jedinstvo nacije", što Nikolić ipak nije uspeo da ostvari. Ruku na srce, sem Miloševića na početku svoje vladavine, nijedan od dosadašnjih predsednika u tome nije ni bio uspešan.
Sa druge strane, Nikoliću zameraju ne samo da se striktno držao ustavnih ovlašćenja već upravo da ih nije dovoljno koristio. Politički analitičar Cvijetin Milivojević tako ocenjuje da je funkcija predsednika „neizvršna ako želiš da bude neizvršna", iako je po Ustavu značajnija od funkcije premijera.
- E sad, sve zavisi ko sedi na kojoj funkciji. Imali smo različite slučajeve u bližoj prošlosti. Kod Borisa Tadića je bila vrlo izvršna. Nije Ustav baš tako rigidan kada su u pitanju ovlašćenja predsednika. Predsednik predstavlja zemlju, nije tu samo da bi potpisivao zakone i delio ordenje. On je vrhovni komandant, samo što se naš sadašnji predsednik nije video kao takav. On štiti teritorijalni integritet i ustavnopravni sistem zemlje, samo što on to nije činio. On treba da ohrabruje one koji štite teritorijalni integritet i ustavnopravni sistem zemlje. Ali ih je on obeshrabrivao. Bavio se zabranom rada Ustavnog suda, nalagao im je dva puta da ne smeju da raspravljaju o Briselskim sporazumima, jer je jasno kao dan da su oni antiustavni. Čime se on bavio? Koliko je zakona vratio na ponovno usvajanje? Bavio se fondacijom Dragice Nikolić i klimoglavisanjem predsedniku Vlade. Predsednik koji će se možda zvati Aleksandar Vučić, to sigurno neće da radi. On će se, siguran sam, baviti izvršnom vlašću u punom kapacitetu pa čak i više od toga, kao što je radio i Tadić - kaže Milivojević za „Ekspres".

Bez dominacije

Za dr Darka Simovića, redovnog profesora na Kriminalističko-policijskoj akademiji, međutim, činjenica da predsednik Republike komanduje vojskom suštinski ne određuje prirodu sistema vlasti, jer „imajući u vidu da je osnovna funkcija vojske odbrana zemlje, ovo ovlašćenje ima značaja samo u neredovnim okolnostima". Dakle, pri funkcionisanju sistema vlasti u svakodnevnim, redovnim prilikama ovo ovlašćenje ne omogućava šefu države primat i prvenstvo u odnosu na vladu.

Kada šef države nije istovremeno lider parlamentarne većine, onda je on u nepovoljnoj poziciji koja je za njega neiscrpno vrelo frustracija, ocenjuje profesor Darko Simović

Načelno posmatrano, prema njegovim rečima, ovlašćenja predsednika Republike su prevashodno reprezentativnog i arbitražnog karaktera i uzeta sama za sebe, nisu dovoljna da omoguće primat predsednika Republike i njegovu dominantnu poziciju u odnosu na vladu.
Slaže se, međutim, da bi dosledno korišćenje Ustavom zajamčenih ovlašćenja nesumnjivo doprinelo njegovoj značajnijoj ulozi u političkom životu.
- Navedimo primer korišćenja suspenzivnog veta u odnosu na zakone izglasane u parlamentu. Tomislav Nikolić je samo jednom, tokom 2015. godine, iskoristio ovo svoje pravo i praktično sprečio stupanje na snagu Zakona o posebnim uslovima prodaje određenih nepokretnosti. Nakon njegovog veta, Narodna skupština se nije ponovo izjašnjavala o ovom zakonu iako je imala pravo na to - podseća Simović.
Dr Vladan Petrov, profesor Ustavnog prava na Pravnom fakultetu u Beogradu i predsednik Srpskog pravničkog kluba, ocenjuje, ipak, da Ustav u dobroj meri vezuje ruke predsedniku Republike uprkos činjenici da ga građani biraju neposredno, jer njegova „ustavna ovlašćenja nisu do kraja izvedena tako da prate jak demokratski legitimitet ove institucije".
- Koliko su predsedniku vezane ruke Ustavom vidi se po tome kako je tu funkciju vršio još aktuelni predsednik Tomislav Nikolić. Odluka da strogo poštuje Ustav i da podnese ostavku na funkciju predsednika stranke, za razliku od svih dosadašnjih predsednika od uvođenja višestranačja, koštala ga je realne i ozbiljne političke moći. Ako i zanemarimo ovu izuzetno značajnu činjenicu, predsednik nije raspolagao ustavnim polugama vlasti koje bi ga činile više relevantnim u ustavnom i političkom životu - kaže Petrov za „Ekspres".
On primećuje i da „nije lako odrediti koja je to prava mera ustavnih ovlašćenja neposredno izabranog predsednika Republike a da se ne otvori put ličnoj vladavini".
I dr Darko Simović ocenjuje da nesklad između političkog legitimiteta i ovlašćenja kojim raspolaže predsednik Republike vodi nepredvidivom funkcionisanju sistema vlasti u praksi. U takvim okolnostima, kako kaže, „drugi faktori, a ne ustavna rešenja, određuju odnose između najviših državnih organa".
- Glavni problem leži u tome što je funkcija predsednika Republike relativno jalova institucija. O tome svedoči minuli petogodišnji period. Naime, predsednik Republike, budući da su ga građani neposredno izabrali, neprestano teži omnipotentnosti, što je odlikovalo Slobodana Miloševića i Borisa Tadića, koji su svoju političku moć crpli na osnovu dirigovanja parlamentarnom većinom. Međutim, kada šef države nije istovremeno lider parlamentarne većine, onda je on u nepovoljnoj poziciji koja je za njega neiscrpno vrelo frustracija, jer ne raspolaže ovlašćenjima koja bi mu omogućavala uticaj na vođenje državne politike. Da je kojim slučajem zadržao i funkciju šefa političke stranke, po ugledu na svoje prethodnike, sasvim je sigurno da bi i Nikolić imao daleko značajniji uticaj u političkom sistemu - kaže Simović.

Kombinacija uticaja

U Srbiji je, dakle, na delu nekakva kombinacija predsedničkog i kancelarskog sistema vlasti. Predsednik svoj legitimitet vuče iz činjenice da ga biraju direktno građani, ali državom praktično rukovodi premijer, preko Vlade koju je izglasala skupštinska većina formirana posle izbora održanih po proporcionalnom izbornom sistemu. Obrazlažući ovu tezu, Cvijetin Milivojević kaže da je po zakonu predsednik Vlade samo jedan od ministara koje je izabrala Skupština.
- Na vladi se glasa i odluke se donose većinom glasova, a ne odlukom premijera. A sad, zbog toga što je naš premijer isuviše harizmatična ličnost, pa je nametnuo sebe kao autoritet, došli smo u poziciju da, praktično, imamo kancelarski sistem - zaključuje Milivojević.
Dr Simović kaže da se, iako ustavnopravno posmatrano Srbija nema kancelarski parlamentarizam, u situacijama kada je na mestu premijera snažna politička ličnost, koja je istovremeno i nesporni lider parlamentarne većine, klasični parlamentarizam preobražava u svojevrsnu varijantu kancelarskog parlamentarizma.
Slična situacija bila je i u vreme dok je predsednik Vlade Srbije bio Zoran Đinđić, koji je nesporno bio ključna figura vlasti u Srbiji u periodu 2000-3003. godine. Simović, međutim, ne misli da je postojeća situacija potpuno uporediva sa periodom Đinđićeve vlade.
- Tadašnja parlamentarna većina nije bila tako čvrsta i monolitna kao ova sadašnja čiju okosnicu čini SNS. DS pod liderstvom Zorana Đinđića nije bila ni približno snažna kao danas SNS. Otuda je Đinđić bio prinuđen da čini političke kompromise sa koalicionim partnerima, što danas nije slučaj. Prema tome, za vreme vlade Zorana Đinđića sistem vlasti je bio daleko uravnoteženiji, dok je sada potpuno jasno da politička moć leži u rukama Vlade, zapravo predsednika Vlade - kaže Simović za „Ekspres".
Da sistem vlasti u velikoj meri funkcioniše prema parametrima koje određuju jake ličnosti i konkretne društveno-političke okolnosti, a mnogo manje po onima koji su dati u ustavnom tekstu, misli i profesor Petrov, uz ocenu da to nije ništa neuobičajeno.
- Zadatak je dobrog ustavotvorca da pokuša da održi klatno efektivne vlasti u ravnoteži tako da ona pripada i vladi, odnosno njenom predsedniku, i predsedniku republike, kako bi se oni uzajamno ograničavali. Pritom, važnu ulogu u postizanju tog cilja ima i stabilno ustavno pozicioniranje parlamenta, što važećim Ustavom nije učinjeno na odgovarajući način. Priznajem, teorijski, to je ostvariv cilj. Praktično, to je više ideal kome treba težiti. Rečju, tripartitna formula - stabilna i operativna vlada - umereno jak i aktivan predsednik republike - parlament koji ima kapacitet da kontroliše vladu - kaže Petrov.

Funkcija predsednika je neizvršna ako želiš da bude neizvršna. Sve zavisi ko sedi na kojoj funkciji. Kod Borisa Tadića je bila vrlo izvršna, kaže Cvijetin Milivojević

A rešenje problema neusklađenosti legitimiteta i ovlašćenja može se naći u promeni Ustava. Godinama se, naime, već priča o tome kao o neophodnosti, pre svega zbog orijentacije države da u dogledno vreme postane članica Evropske unije. Postoje i rokovi, koji predviđaju da novi Ustav bude usvojen tokom poslednja tri meseca 2017. godine. Izmene koje se očekuju, međutim, uglavnom se odnose na segment pravosuđa, odnosno na povećanje stepena nezavisnosti sudova od izvršne vlasti. Pitanje izbora predsednika nije toliko u fokusu evropskih zvaničnika, ali nije teško zamisliti da bi se ustavne promene odnosile i na ovaj deo uređenja sistema. O tome je pre dve godine govorio i Tomislav Nikolić, navodeći kako se i pri donošenju aktuelnog Ustava 2006. godine zalagao za to da se predsednik bira u parlamentu.

Sistem u ravnoteži

- Dva su moguća pravca ustavne reforme u okviru našeg sistema vlasti. S jedne strane, moguće je predvideti da parlament bira predsednika republike, a zadržati postojeći delokrug njegovih ovlašćenja. Ovo rešenje bi vodilo slabljenju šefa države, a jačanju vlade, tako da bi u tom slučaju Srbija dobila neku varijantu kancelarskog parlamentarizma. S druge strane, trebalo bi zadržati neposredan izbor predsednika republike, ali ujedno osnažiti njegova ovlašćenja i od njega stvoriti aktivnu vlast u okviru egzekutive. Na taj način, predsednik republike bi mogao da bude ravnopravan takmac vladi u političkom životu, zbog čega bi čitav sistem vlasti bio daleko uravnoteženiji. U tom slučaju, Srbija bi dobila neku varijantu polupredsedničkog sistema, kakav postoji, primera radi, u Francuskoj ili Rusiji - ocenjuje dr Darko Simović.
A da bi Srbija dobila čist kancelarski sistem, prema rečima profesora Petrova, neophodno je da vlada ne proizlazi iz parlamenta, već da njene članove imenuje predsednik vlade - kancelar. Ministri tada politički odgovaraju i parlamentu i predsedniku vlade. Parlament može izglasati nepoverenje ministru ili celoj vladi, a predsednik vlade može razrešiti ministra.
- U našem ustavnom sistemu, kandidat za predsednika vlade predlaže sastav vlade, koju bira i koja formalno odgovara parlamentu, a može "samo" da predloži parlamentu da razreši ministra čijim radom nije zadovoljan. U praksi, međutim, naš sistem prolazio je kroz više faza. Dok je predsednik bio Boris Tadić, predsednik tada vladajuće partije, efektivna vlast je bila pomerena ka predsedniku Republike. Umesto kancelarskog principa vladavine, na delu je više od četiri godine bio predsednički ili, bolje rečeno, prezidencijalistički. Sa dolaskom na vlast predsednika Nikolića, klatno se počelo pomerati ka Vladi, što nije toliko dolazilo do izražaja dok je premijer bio predsednik slabije koalicione partije Ivica Dačić. Uloga premijera postaje sasvim istaknuta nakon parlamentarnih izbora 2014, dolaskom na to mesto Aleksandra Vučića. Klatno se gotovo u potpunosti pomerilo ka Vladi, tj. njenom predsedniku, što je, istina, bliže onom što u Ustavu piše - kaže Petrov.

Nema idealnih ustavnih rešenja, a pogotovo ne ustavnog modela koji bi mogao nadomestiti nedostatak ustavne kulture, ocenjuje profesor Vladan Petrov

Na kraju, ako bi došlo do promena koje bi izbor predsednika prebacile sa građana na njihove predstavnike u parlamentu, pitanje je da li bi istovremeno bila razmatrana i promena zakona, koji bi izbor poslanika sa proporcionalnog prebacio na većinski sistem. Sagovornici „Ekspresa" ocenjuju da promena Ustava ne bi nužno sa sobom povlačila i izmenu izbornog zakona.
Profesor Darko Simović ocenjuje da je „način konstituisanja Narodne skupštine, u osnovi irelevantan za njen politički kapacitet da bira šefa države".
- Prema tome, i većinski i proporcionalni izborni sistem, pri izboru narodnih poslanika, podjednako su legitimne opcije za formiranje Narodne skupštine, ukoliko bi ona trebalo da dobije nadležnost izbora šefa države - kaže Simović.
Sa tim se mišljenjem slaže i profesor Vladan Petrov, koji ipak dodaje kako misli da sistem izbora narodnih poslanika treba što pre menjati.
- On je suviše posredan, suviše odnarođen, takav da onemogućava birače da upoznaju "svoje" buduće predstavnike, osim, u najboljem slučaju, nekolicine. S druge strane, narodni predstavnici ne osećaju ni najmanju odgovornost prema biračima, već samo prema najužem rukovodstvu političke partije kojoj pripadaju. Bez narodnih poslanika iole odgovornih biračima ne samo da nema jakog parlamenta, nema ni ostvarivanja načela bez kog se ne može zamisliti moderna predstavnička demokratija - načela narodne, građanske suverenosti - kaže Petrov.
Treba, međutim, imati u vidu i da, kako ocenjuju sagovornici „Ekspresa", ustavna rešenja nisu svemoćna i da funkcionisanje sistema vlasti zavisi i od drugih faktora. Profesor Petrov dodaje da nema idealnih ustavnih rešenja, a „pogotovo ne ustavnog modela koji bi mogao nadomestiti nedostatak ustavne kulture kao najvišeg oblika pravne i političke svesti jednog naroda".
- Izgradnja ustavne kulture, bez koje nema ni moderne pravne države, dugotrajan je proces u kom su na zajedničkom zadatku nosioci političke vlasti i građani, kao i nezavisni mediji i ustavnopravna nauka - kaže on.
O tome, prema rečima profesora Simovića, svedoči i naše dosadašnje političko iskustvo, jer funkcionisanje srpskog parlamentarizma daleko više zavisi od vaninstitucionalnih faktora nego od postojećih ustavnih rešenja.
- Izborni sistem, priroda stranačkog sistema, sastav parlamentarne većine, odnos parlamentarne većine i predsednika Republike, psihološki profili glavnih političkih aktera, ustavna tradicija samo su neki od vaninstitucionalnih faktora koji određuju način funkcionisanja parlamentarizma u Srbiji. Svaki izborni ciklus predstavlja novu borbu za političku moć, a kakav će konačni epilog biti zavisi od mnogo faktora. Politikološke studije i uporednopravno iskustvo nedvosmisleno ukazuju na to da psihološki profil vršioca državne funkcije znatno određuje način na koji će se ona ostvarivati. Autoritarne ličnosti će nesumnjivo nastojati da maksimalizuju svoju vlast. Načelno posmatrano, politička scena Srbije obiluje autoritarnim ličnostima koje streme osvajanju apsolutne političke vlasti. Srbija nije država uzorne demokratske političke kulture. Uostalom, to potvrđuje i naša stranačka scena, jer pojedine političke stranke imaju iste lidere i po više od dve decenije premda su neuspešni i daleko od osvajanja vlasti. Dakle, sve dok ostvarivanje i prihvatanje političke odgovornosti i dosledno poštovanje načela podele vlasti ne postanu prepoznate kao nesumnjive i neporecive vrednosti našeg političkog života, primat će imati ćudljiva ljudska priroda, a ne ustavne norme i institucije koje su na njima zasnovane - zaključuje profesor Simović.
Prevedeno na običan jezik, to bi značilo da će, šta god da piše u Ustavu i zakonima, mnogo značajniji biti harizma i autoritet onoga ko zauzima određenu funkciju, kao i to da li ima leđa u vidu, na primer, jake stranke oko koje je formirana parlamentarna većina.

PREDSEDNIK PO USTAVU I ZAKONU
Predsednik Republike izražava državno jedinstvo Republike Srbije.
Predsednik Republike:
1. predstavlja Republiku Srbiju u zemlji i inostranstvu,
2. ukazom proglašava zakone, u skladu s Ustavom,
3. predlaže Narodnoj skupštini kandidata za predsednika Vlade pošto sasluša mišljenje predstavnika izabranih izbornih lista,
4. predlaže Narodnoj skupštini nosioce funkcija, u skladu sa Ustavom i zakonom,
5. postavlja i opoziva ukazom ambasadore Republike Srbije na osnovu predloga Vlade,
6. prima akreditivna i opozivna pisma stranih diplomatskih predstavnika,
7. daje pomilovanja i odlikovanja,
8. potpisuje zakone, ali ih i vraća na ponovno odlučivanje ako smatra da zakon nije saglasan sa Ustavom ili da je u suprotnosti s potvrđenim međunarodnim ugovorima ili da pri donošenju zakona nije poštovana procedura,
9. može da raspusti Narodnu skupštinu na obrazloženi predlog Vlade i da donosi odluku kojom raspisuje izbore za narodne poslanike.
10. vrši i druge poslove određene Ustavom.
11. u skladu sa zakonom, komanduje Vojskom i postavlja, unapređuje i razrešava oficire Vojske Srbije.